《中華人民共和國印花稅暫行條例》及其細則立法后評估報告簡本（2014年）

 黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，全面深化改革、完成和發(fā)展中國特色社會主義制度、提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進依法治國。”而依法行政是依法治國的重要組成部分，全面推進依法治國，建設(shè)法治政府，必須全面推進依法行政?！吨腥A人民共和國印花稅暫行條例》（國務(wù)院令第11號，以下簡稱《條例》）和《中華人民共和國印花稅暫行條例施行細則》（[88]財稅字第255號，以下簡稱《細則》）自1988年10月1日起同時施行。證券交易印花稅目前是我國印花稅征收的重要組成部分，最先于1990年7月1日在深圳證券交易市場課征，1991年上海隨后征收?！稐l例》及《細則》施行近30年來，為組織國家財政收入、加強管理經(jīng)濟活動、促進建立社會主義經(jīng)濟秩序、發(fā)揮國家經(jīng)濟宏觀調(diào)控力度、提高納稅人依法自覺納稅觀念，起到了積極的作用。為客觀、全面、準確了解《條例》及《細則》中各項內(nèi)容的合理性、協(xié)調(diào)性、執(zhí)行性以及實效性、規(guī)范性，圍繞當前深化稅制改革的目標原則和總體要求，研究并提出印花稅立法或修法的意見和建議，推進深化財稅體制改革，按照國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》（國發(fā)[2004]10號）的有關(guān)要求，受國家稅務(wù)總局財產(chǎn)和行為稅司委托，北京稅收法制建設(shè)研究會成立印花稅暫行條例及其細則立法后評估課題組，對《條例》及《細則》實施了立法后評估工作。

自印花稅開征以來，收入規(guī)模持續(xù)擴大，1988年全國征收印花稅3.57億元，占全國稅收總收入的0.16%，至2014年全國總量達到1542.3億元，占全國稅收總收入的1.19%，1988-2014年累計征收印花稅1.36萬億元，年均增長16.58倍，占全國稅收累計總收入的1.47%。從實際受訪納稅人來看，2012至2014年度近三年繳納的印花稅占當年全部稅款的比重均值分別是3.13%、3.45%、4.11%。其中，按照現(xiàn)有數(shù)據(jù)，2002年全國征收證券交易印花稅111.98億元，占當年全國征收印花稅的62.42%，占全國稅收總收入的0.66%，至2014年全國總量達到669.21億元，占當年全國印花稅的43.39%，占全國稅收的0.52%，2002-2014年累計征收證券交易印花稅6596.38億元，年均增長率為41.47%，占全國累計征收印花稅的56.71%，占全國稅收累計總收入的0.79%。
評估工作采取訪談與調(diào)查問卷相結(jié)合的方式，以財政、地稅、國稅部門、代售代征機構(gòu)、相關(guān)部門的工作人員，納稅人、以及財稅、法律、合同管理、產(chǎn)權(quán)管理等相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覟檎{(diào)查對象，在北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、上海、江蘇、福建、山東、湖南、廣東、廣西、海南、四川、寧波、深圳、青海等18個省（自治區(qū)、直轄市、計劃單列市）范圍內(nèi)進行調(diào)查。在本次調(diào)查過程中，最大的創(chuàng)新點在于開發(fā)了印花稅網(wǎng)上調(diào)查系統(tǒng)，充分利用現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)全國范圍內(nèi)開展大量調(diào)查，通過在線填報、網(wǎng)絡(luò)傳輸、系統(tǒng)導數(shù)等，發(fā)揮了系統(tǒng)運行的強大優(yōu)勢，避免了手工填寫、人工匯總的繁瑣，也減少了人為差錯，極大提高了調(diào)查工作的效率和準確性。全國18個省市共有18335人參加了印花稅網(wǎng)上調(diào)查，由于廣西省由于客觀原因未實現(xiàn)網(wǎng)上調(diào)查共計2530份外，收回的有效調(diào)查提綱及問卷15738份，有效回收率為99.6%，最終形成了《條例》及《細則》立法后評估總報告及附件。

《條例》及《細則》評估的主要內(nèi)容包括實施績效評估、稅制要素設(shè)計評估、征管制度評估和立法技術(shù)評估四個方面。其中，實施績效評估的核心內(nèi)容包括：《條例》及《細則》實施的基本情況、立法預(yù)期目標的實現(xiàn)程度、征收管理情況、征收效果和效率、對社會和經(jīng)濟的影響情況、實施近30年來的實際情況與原立法目的及當前稅制改革發(fā)展趨勢之間的差異、以及亟需改革完善的問題等方面。稅制要素設(shè)計評估的核心內(nèi)容是基本稅制要素，具體包括納稅人、征稅對象、稅率、計稅依據(jù)、減免稅、納稅義務(wù)發(fā)生時間、納稅期限、納稅地點等。征管制度規(guī)定評估主要包括納稅申報、退稅、征收方式、征管組織等內(nèi)容。立法技術(shù)評估的核心內(nèi)容是：概念界定是否準確、邏輯結(jié)構(gòu)是否嚴謹、條文表述是否簡潔、立法用語是否準確等。
《條例》及《細則》的評估結(jié)論如下：印花稅雖然收入規(guī)模相對較小，但有利于增強應(yīng)稅憑證的法律效力和嚴肅性，促進經(jīng)濟往來各方信守合同，公平交易，促進社會主義市場經(jīng)濟法制化建設(shè)，培養(yǎng)公民的依法納稅觀念，通過對印花稅和其他稅種的交叉稽核檢查，能夠加強對其它稅種的監(jiān)督管理。1.實施績效較好，法規(guī)體系較為合理，容易理解，征納稅成本相對較低，比較容易被納稅人遵從，在一定程度上提高了印花稅的征管效率，取得了一定的社會經(jīng)濟效益；2.稅制要素設(shè)計較簡單，在納稅人、征稅對象、征稅范圍、計稅依據(jù)、稅率稅目等方面具有一定的合理性、規(guī)范性和可操作性；3.征管制度設(shè)計方面，目前采取自行貼花、繳款書、完稅證、匯總繳納、核定征收、委托代征等多種納稅方式，納稅簡便快捷，一定程度上發(fā)揮了相關(guān)部門協(xié)稅護稅作用；4.立法技術(shù)基本完備，配套制度具有一定數(shù)量，也比較完善。

隨著市場經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟活動的不斷創(chuàng)新，印花稅也面臨一些亟待改革的突出矛盾和問題。主要包括：1.實施績效方面，現(xiàn)行稅制與市場經(jīng)濟發(fā)展的需要不相適應(yīng)，直接影響到實際征管操作；印花稅和其他稅種相比效率偏低。2.稅制要素設(shè)計方面，征稅范圍存在盲點；稅目稅率設(shè)計不利于科學管理；征稅對象和計稅依據(jù)亟需調(diào)整；其他稅制要素有待完善。3.征管制度設(shè)計方面，現(xiàn)行稅制與市場經(jīng)濟發(fā)展的需要不相適應(yīng)，直接影響到實際征管操作；電子商務(wù)的迅猛發(fā)展對印花稅征管提出新的挑戰(zhàn)；“三自納稅”在實際操作中效用趨弱；核定征收不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需求，且在一定程度上造成稅收流失；印花稅票代售許可工作存在諸多問題；印花稅委托代征缺乏有力據(jù)，全面推進較困難；尚未建立有效的信息化管理系統(tǒng)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享機制，難以監(jiān)控稅源稅基。4.立法技術(shù)方面，立法層次太低，配套制度存在較多問題，加大執(zhí)法風險；部分印花稅政策規(guī)定與當前相關(guān)法律法規(guī)相抵觸，包括立法法、征管法、合同法等。5.證券交易印花稅方面，立法層級低，政策變動頻繁，征收范圍不全面，調(diào)控作用不明顯。

在調(diào)查結(jié)果與原因分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際情況，提出以下主要立法建議：1.取消印花稅方面，一是建議印花稅可與貨物勞務(wù)稅合并進行繳納，按實際收入額或者交易額征稅；二是可并入城市維護建設(shè)稅；三是取消印花稅、城市維護建設(shè)稅、契稅、教育費附加、地方教育費附加、文化事業(yè)建設(shè)費等，將其合并為“貨物勞務(wù)稅附加”或者改征“城鄉(xiāng)發(fā)展稅”。2.保留印花稅方面，一是加強稅收立法，即加快立法進程，提高法律級次，加大地方稅收立法權(quán)限；二是完善稅制建設(shè)，即擴大印花稅征收范圍，調(diào)整征稅標準，簡并稅目、稅率，其他稅制要素有待完善；三是優(yōu)化征管流程，即建立納稅申報制度，科學合理確定核定征收比例，擴大代征機構(gòu)范圍，并加強部門之間的配合。3.證券交易印花稅改革方面，一是制定“證券交易稅”稅法；二是完善“證券交易稅”征管范圍；三是研究制定合理的征稅方式。